De Algemene Bestuursdienst
Er bestaat in Nederland een organisatie die bijna niemand kent maar die alles bepaalt. Een gesloten club van ongeveer 1.400 topambtenaren die beslissen over uw zorg, uw belastingen, uw uitkeringen, uw vergunningen – eigenlijk over alles wat de overheid doet. Ze verdienen tussen de €150.000 en €230.000 per jaar. Ze wisselen elke paar jaar van functie. Ze hebben geen echte baas. En als ze falen, krijgen ze gewoon een andere baan binnen dezelfde club.
Deze club heet de Algemene Bestuursdienst. De ABD. En het is het meest disfunctionele, kostbare en zelf beschermende systeem dat de Nederlandse overheid ooit heeft bedacht.
Wat is de ABD eigenlijk?
Laten we beginnen met de basis. De Algemene Bestuursdienst werd in 1995 opgericht met een nobel doel: de kwaliteit van het ambtelijk management verbeteren, verkokering tussen ministeries doorbreken, en ervoor zorgen dat topambtenaren breder inzetbaar zouden zijn.
Het idee klonk goed op papier. In plaats van dat elke ministerie zijn eigen topambtenaren aanstelt en beheert, zou er één centrale pool komen. Topambtenaren zouden niet meer ‘vastroesten’ op één plek, maar regelmatig wisselen van functie en ministerie. Ze zouden zo brede ervaring opdoen en beter kunnen samenwerken.
Dertig jaar later is het een monster geworden.
De ABD bestaat nu uit alle ambtenaren van schaal 15 en hoger – dat zijn de directeuren, directeuren-generaal, secretarissen-generaal en inspecteurs-generaal. Samen vormen ze de ambtelijke top van Nederland. Ongeveer 1.400 mensen die beslissen hoe beleid wordt uitgevoerd, die ministers adviseren, die miljardenbudgetten beheren.
En het bizarre: ze zijn niet echt werkzaam voor het ministerie waar ze werken. Hun formele werkgever is de minister van Binnenlandse Zaken. Hun salaris wordt betaald door BZK. Hun loopbaan coaching, hun ontwikkeling, hun volgende functie – dat wordt allemaal geregeld door Bureau ABD, een aparte organisatie met 120 medewerkers die deze elite beheert.
De carrousel: hoe functiewisseling de dienst uitmaakt
Het kerndoel van de ABD was mobiliteit. Topambtenaren zouden vijf tot zeven jaar op een functie blijven en dan doorstromen naar een andere uitdaging. Dat zou frisse blikken opleveren, verkokering tegengaan, kennis verspreiden.
De realiteit? Een banencarrousel die niet meer te stoppen is.
Topambtenaren zitten gemiddeld nog maar vier jaar op een functie – sommigen zelfs maar drie jaar. Na drie jaar beginnen ze al ‘onrustig te schuiven op hun stoel’, zoals een betrokkene het uitdrukt. Ze zijn niet bezig met hun huidige opdracht voltooien, maar met hun volgende stap plannen.
En Bureau ABD helpt daar actief bij. Ze benaderen topambtenaren voor vacatures. Ze organiseren ‘ontwikkelingsgesprekken’ waarin loopbaanpaden worden uitgestippeld. Ze maken ‘matches’ tussen ambtenaren en functies. Het is een soort LinkedIn voor de ambtelijke elite, maar dan met belastinggeld gefinancierd.
Het resultaat is catastrofaal. Niemand blijft lang genoeg op een plek om echt grip te krijgen op de materie. Niemand voelt zich echt verantwoordelijk voor de lange termijn. En niemand is er nog als de shit de ventilator raakt.
Het collectieve geheugen verdwijnt
Neem de toeslagenaffaire – een van de grootste bestuurlijke schandalen in de Nederlandse geschiedenis. Duizenden gezinnen kapotgemaakt door falend beleid en hardvochtige uitvoering. De Parlementaire commissie concludeerde: een gebrek aan tegenkracht, een gebrek aan mensen die durfden te waarschuwen.
Maar waarom was er geen tegenkracht? Omdat de mensen die inhoudelijke kennis hadden, allang weg waren. Doorgestroomd naar een andere functie. Vervangen door iemand zonder kennis van de Belastingdienst, zonder ervaring met toeslagen, maar wel met ‘leiderschapskwaliteiten’ en ‘managementervaring’.
De topambtenaar die verantwoordelijk was voor de Belastingdienst tijdens de toeslagenaffaire? Gewoon doorgeschoven naar een andere functie. Via de ABD. Want zo werkt het systeem: je bent verzekerd van een baan. Niet omdat je goed functioneert, maar omdat je in de club zit.
Dit patroon zien we overal. De NVWA-topman die weggepromoveerd werd naar ABDTOPConsult vlak voordat de fipronil-crisis losbarstte. De ambtenaren die meehielpen aan falend asielbeleid en vervolgens een mooie functie kregen bij een ander ministerie. De directeur-generaal die de vaccinatiestrategie verprutste en daarna rustig verder kon in de carrousel.
ABDTOPConsult: de ultieme vriendjespolitiek
En dan hebben we nog ABDTOPConsult – de absurditeit op zijn hoogtepunt. Dit is een speciaal team van ‘ervaren topambtenaren’ dat wordt ingezet bij ‘complexe of urgente vraagstukken’. Klinkt belangrijk, toch?
Het is een parkeerplaats voor oud-topambtenaren die even tussen twee functies zitten. Een soort tussenstation waar ze voor €182.000 per jaar – meer dan een minister verdient – rapporten mogen schrijven over problemen die ze zelf vaak hebben veroorzaakt of niet hebben opgelost toen ze er zelf verantwoordelijk voor waren.
Follow the Money beschreef het al perfect: een banencarrousel. Koos van der Steenhoven, directeur van ABDTOPConsult, ruilt van functie met Roos van Erp-Bruinsma, secretaris-generaal van BZK. Zij gaat naar ABDTOPConsult, hij neemt haar oude functie voor zeven maanden waar. En zo schuift iedereen door, niemand valt ooit buiten de boot.
En wat levert ABDTOPConsult op? Rapporten. Advies. Niemand weet precies wat ze doen, want het is allemaal vertrouwelijk. Maar we weten wel wat ze kosten: miljoenen per jaar, voor een handjevol ambtenaren die rapporten schrijven die toch niemand leest of opvolgt.
De kennisvernietiging
Pieter Winsemius, interim-minister van VROM, zei het ooit mooi: “Daar waar de vakdeskundigheid ontbreekt, ontstaat als vanzelf de regelneef.”
Dat is precies wat de ABD heeft gecreëerd: een generatie topambtenaren die alles weten van procesmanagement, stakeholdermanagement, verandermanagement – maar niets van de materie waar ze over gaan.
Een directeur-generaal van Volksgezondheid die nog nooit in de zorg heeft gewerkt. Een topambtenaar bij Economische Zaken die geen economie heeft gestudeerd. Een directeur bij Onderwijs die geen dag voor de klas heeft gestaan.
Het maakt ook niet uit, volgens de ABD-filosofie. Want een goede manager kan overal managen. Inhoud is niet belangrijk. Proces is belangrijk. Stakeholders managen is belangrijk. ‘Leiderschapskwaliteiten’ zijn belangrijk.
Onzin. Complete onzin.
Als je geen verstand hebt van zorgfinanciering, kun je geen goede beslissingen nemen over de zorg. Als je logistiek niet snapt, kun je geen vaccinatiestrategie opzetten. Als je nooit een kind hebt lesgegeven, kun je geen onderwijsbeleid maken.
Maar de ABD gelooft het wel. En dus draaien we door in een systeem waarin inhoudelijke kennis systematisch wordt vernietigd, vervangen door proces denken en managementjargon.
De perverse prikkels
Waarom verandert dit niet? Omdat niemand er belang bij heeft dat het verandert.
Als topambtenaar wil je doorstromen. Stilzitten betekent dat je niet ambitieus bent, dat je geen carrière maakt. Dus na drie, vier jaar ben je op zoek naar je volgende functie. Je bent niet bezig met de opdracht afmaken waar je mee bezig bent – je bent bezig met je CV oppoetsen voor de volgende stap.
Als Bureau ABD wil je mobiliteit. Want dat is je bestaansrecht. Als topambtenaren lang op hun plek blijven zitten, waarom bestaat Bureau ABD dan nog? Dus je stimuleert mobiliteit. Je benadert mensen actief. Je creëert een cultuur waarin rouleren normaal is, gewenst zelfs.
Als minister wil je geen gedoe met je topambtenaren. Ze zijn formeel niet eens jouw werknemers – ze worden je toegewezen door BZK. Je kunt ze niet zomaar ontslaan. Als je het niet met ze eens bent, moet je via Bureau ABD, die moet het met de minister van BZK bespreken, die moet het voorleggen aan… Tegen die tijd is de crisis alweer voorbij en is de topambtenaar doorgeschoven naar een andere functie.
En als Tweede Kamer? Die weet niet eens dat de ABD bestaat. Die ziet alleen maar gezichten die steeds wisselen, rapporten die nergens toe leiden, beleid dat vastloopt. Maar ze weten niet waarom. Ze denken dat het aan de minister ligt. Of aan de ambtenaren. Ze zien het systeem erachter niet.
De kosten: wie betaalt de rekening?
Laten we eens kijken naar de kosten. Bureau ABD alleen al kost tientallen miljoenen per jaar. 120 medewerkers die niks anders doen dan de carrières van 1.400 topambtenaren managen. Recruitment, coaching, ontwikkelprogramma’s, leiderschapstrainingen – allemaal betaald met belastinggeld.
Maar dat is nog maar het begin. De echte kosten zitten in de inefficiëntie, in het falende beleid, in de crises die ontstaan omdat niemand lang genoeg op een plek zit om problemen te voorkomen.
De toeslagenaffaire alleen al heeft miljarden gekost – en duizenden levens verpest. De fipronil-crisis. Het stikstofbeleid. De woningmarkt. De zorg. Het onderwijs. Overal waar de overheid faalt, vind je ABD’ers die te kort op hun post zaten, te weinig inhoudelijke kennis hadden, en te snel doorstroomden naar hun volgende functie.
En wie betaalt? De burger. De ondernemer. De gezinnen die vastlopen in toeslagen. De jongeren die geen huis kunnen kopen. De patiënten die maanden wachten op zorg. Zij betalen de prijs voor een systeem dat vooral zichzelf dient.
De hervormingsplannen: dweilen met de kraan open
En wat doet de politiek? Ze kondigen hervorming aan. Versobering van de ABD. Meer burgerperspectief. Meer deskundigheid. Meer rechtsstatelijk besef.
Het zijn woorden. Lege woorden.
Minister Uitermark schreef in maart 2025 een brief vol mooie voornemens. Topambtenaren moeten meer verbinding hebben met de praktijk. Ze moeten een ‘persoonlijk en toetsbaar plan’ maken. Ze moeten langer op hun functie blijven.
Maar het systeem blijft in stand. Bureau ABD blijft bestaan. De carrousel blijft draaien. De salarissen blijven hoog. De beveiliging van een baan binnen de club blijft gegarandeerd.
Het is dweilen met de kraan open. Symptoombestrijding. Cosmetische aanpassingen aan een fundamenteel rot systeem.
Wat moet er gebeuren? Afbreken en opnieuw beginnen
De oplossing is simpel maar radicaal: schaf de ABD af. Volledig. Geen hervorming, geen versobering, geen aanpassingen. Gewoon: weg ermee.
Ten eerste: schaf Bureau ABD af. Elke ministerie werft en beheert zijn eigen topambtenaren. Net als elk normaal bedrijf. Net als elke normale organisatie. Als je topambtenaar wordt bij Volksgezondheid, ben je dat. Niet een zwevende manager die via een centraal bureau wordt toegewezen.
Ten tweede: stop de banengarantie. Als je faalt als topambtenaar, word je ontslagen. Niet doorgeschoven naar een andere functie. Niet geparkeerd bij ABDTOPConsult. Gewoon: ontslag. Verantwoordelijkheid heeft consequenties. Anders is het geen echte verantwoordelijkheid.
Ten derde: selecteer op inhoud, niet op proces. Als je directeur-generaal Volksgezondheid wordt, moet je kennis hebben van de zorg. Ervaring in de sector. Een trackrecord. Niet alleen ‘leiderschapskwaliteiten’ en een mooi CV vol verschillende functies.
Ten vierde: laat mensen langer op hun functie blijven. Minimaal zeven jaar. Liever tien. Lang genoeg om écht grip te krijgen, om lange termijn impact te hebben, om verantwoordelijk te zijn voor de resultaten van je beleid.
Ten vijfde: maak functioneren transparant. Publiceer functioneringsgesprekken. Maak duidelijk waarom iemand wordt aangesteld, en waarom iemand vertrekt. Geen closed-door beslissingen meer. Geen ‘in goed overleg’ als iemand faalt. Transparantie, altijd.
De weerstand
Natuurlijk komt er weerstand. Van de 1.400 ABD’ers die hun comfortabele carrousel kwijtraken. Van Bureau ABD, 120 medewerkers die hun baan verliezen. Van de ministers die gewend zijn geraakt aan het systeem. Van de ambtelijke top die dit systeem heeft opgebouwd en er decennia in heeft geïnvesteerd.
Ze zullen zeggen dat het niet kan. Dat verkokering terugkomt. Dat we de expertise kwijtraken. Dat mobiliteit juist goed is.
Bullshit.
Verkokering was ook aanwezig vóór de ABD. Verkokering is niet opgelost door de ABD – er zijn nu gewoon 1.400 topambtenaren die allemaal even oppervlakkig van alle ministeries weten in plaats van diepgaand van één ministerie.
En expertise? De ABD heeft juist expertise vernietigd. Door mensen te kort op hun plek te laten zitten. Door inhoud ondergeschikt te maken aan proces. Door generalisten te belonen boven specialisten.
De vraag die niemand stelt
Hier is de vraag die niemand durft te stellen: werkt Nederland beter sinds de ABD bestaat?
Is de overheid effectiever geworden? Zijn er minder crises? Is het beleid beter? Zijn de uitvoeringsorganisaties sterker? Hebben burgers meer vertrouwen in de overheid?
Nee. Op alle fronten nee.
De toeslagenaffaire, de stikstofcrisis, de woningnood, de zorgcrisis, het asieldebat, de Belastingdienst die vastloopt – het zijn allemaal falen van beleid en uitvoering. En overal zitten ABD’ers aan de knoppen. Overal draaien ze een paar jaar mee en vertrekken ze weer voordat de boel instort.
De ABD is niet de oplossing. De ABD is het probleem.
Een elite die zichzelf dient
Uiteindelijk is de ABD wat elke elite wordt die geen externe druk ervaart: een zichzelf in standhoudend systeem dat vooral zijn eigen belangen dient.
De topambtenaren krijgen een gegarandeerde carrière. Bureau ABD rechtvaardigt zijn bestaan door constant te managen, te coachen, te ontwikkelen. Ministers hebben een gemakkelijk excuus als het misgaat – het waren de ambtenaren. En de ambtenaren hebben een gemakkelijk excuus – zij voerden alleen uit wat de politiek wilde.
Niemand is echt verantwoordelijk. Iedereen schuift door. Het systeem draait door.
En ondertussen? Ondertussen betaalt de burger de rekening. In falend beleid. In trage overheid. In crises die niet worden voorkomen. In problemen die niet worden opgelost.
Tijd voor een keuze
Nederland staat voor een keuze. We kunnen doorgaan met het huidige systeem. Nog dertig jaar ABD. Nog dertig jaar banencarrousel. Nog dertig jaar topambtenaren die doorschuiven terwijl het land vastloopt.
Of we erkennen dat het experiment is mislukt. Dat de goede bedoelingen van 1995 hebben geleid tot een disfunctioneel systeem in 2025. Dat mobiliteit als doel op zichzelf heeft geleid tot kennisvernietiging. Dat een gesloten club van topambtenaren vooral zichzelf dient.
Ik weet welke kant ik kies.
Schaf de ABD af. Geef ministeries hun eigen verantwoordelijkheid terug. Laat topambtenaren lang genoeg blijven om impact te maken. Selecteer op inhoud, niet op netwerk. En maak iedereen echt verantwoordelijk voor zijn daden.
Het wordt tijd dat we ophouden met het in stand houden van een elite die Nederland niet dient, maar zichzelf. Het wordt tijd voor topambtenaren die blijven, die kennis opbouwen, die verantwoordelijkheid nemen.
Het wordt tijd dat we de Algemene Bestuursdienst precies doen wat ze zelf altijd prediken voor anderen: afbouwen, versoberen, efficiënter.
Of nog beter: gewoon opheffen.
Want Nederland verdient beter dan een carrousel van topambtenaren die ronddraaien terwijl het land stilstaat.
